新电改两年：回首与思考

 

2015年3月，以中共中央、国务院《关于进一步深化电力体制革新的若干意见》宣布(以下简称9号文件)为标记，新一轮电力体制革新的热潮在全国强势掀起。

 

两年多来，电力体制革新取得重要进展和积极效果，成为全面深化革新这一壮阔画卷中浓墨重彩的一章。

 

全面电改获实质性突破

问题是时代的声音。与以往的电改差别，此次电改坚持问题导向，主要针对市场交易机制缺失、资源利用率不高;价格关系没有理顺，市场化订价机制尚未完全形成;政府职能转变不到位，种种计划协调机制不完善;生长机制不健全，新能源和可再生能源开发利用面临困难;立法修法事情相对滞后，制约电力市场化健康生长五大问题，实现目标综合，既要建立市场化运行机制、完善政府监管体制、优化行业组织形式，又要强化生长计划、推进能源规则建设、兼顾绿色生长与节能减排等多重诉求，系统性、协调性明显增强。

 

一是以6个配套文件为重点，构建电力体制革新的“四梁八柱”。紧密结合本次电改的“制改”特点，围绕推进电力市场建设、输配电价革新、售电侧革新、电力交易机构组建和规范运行、有序摊开发用电计划、增强和规范燃煤自备电厂监督治理等焦点内容，国家发改委、国家能源局制定出台了6个配套文件，进一步细化、明确了电力体制革新的有关要求和实施路径。6个配套文件是一个有机整体，在9号文件引领下，和批复各地的试点文件一起，既架起了整个电改的四梁八柱，又完整组成了相关重要革新的操作手册，为电改各项重大安排的落地，提供了基本依据。

 

二是落实革新主体责任，多模式、多条理试点花样开端形成。截至目前，云南、贵州等21省区市开展了电力体制革新综合试点，重庆、广东等9省区市和新疆建设兵团开展了售电侧革新试点，电力体制革新试点已经笼罩除西藏以外的所有省(区、市)。输配电价革新已实现省级电网全笼罩，为多方直接交易涤讪了坚实基础，成为9号文件公布以来，第一项取得重大突破性结果的电改任务。今年进行的第二批、第三批输配电价革新，涉及到26个省，完成降价380亿元。数字标明，电网企业涉及到与输配电价不相关的或者不对理的金额比例是14.5%，抵达1180亿元。输配电价革新后，平均输配电价比现行购销差价每千瓦时减少1分钱，核减32个省级电网准许收入约480亿元。首轮输配电价革新试点已全面完成，近日将由省级价格治理部分向社会宣布。与此同时，国家发改委、国家能源局日前体现，2018年底前我国将启动电力现货交易试点。选择部分区域和省开展电力现货市场建设试点，研究建立中恒久交易规避危害、以现货交易发明价格的电力市场体系，发挥市场在资源配置中的决定性作用。在“无现货、不市场”的理念下，此举无疑将为当下的电改注入强大动力。

 

三是交易机构组建事情基本完成，增进形功效然透明的交易平台。交易机构的建设和作用的发挥反应着地方电力体制革新的进展水平。各级电力交易机构已组建到位。北京、广州电力交易中心相继挂牌，建立了市场治理委员会。除海南、西藏以外，全国其他省份均建立了电力交易机构，其中云南、贵州、广东、湖北、重庆等7省市组建了股份制交易机构。

 

四是加速摊开配售电业务，有效引发市场活力。出台《售电公司准入与退出治理步伐》和《有序摊开配电业务治理步伐》，建立市场主体准入退出机制和以信用监管为焦点的新型监管制度。目前，全国注册建立的售电公司已达7000家，革新为电力用户提供了多样化的选择和不绝优化增值的效劳。规范开展第一批105个增量配电业务革新试点项目，勉励社会资本加入配电网投资，建立多元主体加入的竞争机制。国家能源局制定了对拥有配电网运营权的售电公司宣布电力业务许可证的具体步伐。105家增量配电业务试点作为新一轮电改的重要突破口和革新“试金石”的作用正在积极显现。日前，国家发改委、国家能源局又印发《推进并网型微电网建设试行步伐》，为微电网健康有序生长提供政策支撑。

 

五是以扩大电力市场化交易规模为重点的革新举措，为企业降本钱释放巨大红利。2016年一年，全国包括直接交易在内的市场化交易电量突破1万亿千瓦时，约占全社会用电量的19%。其中，直接交易电量接近8000亿千瓦时，同比增长85%，为用户节约电费凌驾573亿元。煤电价格联动方面，下调燃煤机组上网电价每千瓦时3分钱，并同幅度下调一般工商业销售电价，每年减少企业用电支出约225亿元。完善两部制电价方面，有效减轻了大工业用户基本电费担负，用电企业基本电费支出年减少约150亿元。通过以上革新举措，全年共计减少企业电费支出凌驾1000亿。

 

2017年，全国市场化交易电量再立异高。来自国家发改委、国家能源局的信息标明，今年市场化交易电量将凌驾2万亿千瓦时，占全社会用电量的35%以上。今年1—6月，各地签订直接交易年度、月度条约以及交易平台集中交易电量累计9500万千瓦时，已执行的条约度电平均降价4.7分。预计今年全年电力直接交易电量规模1.2万亿千瓦时，同比增长约50%。电力市场化交易连续给力供应侧结构性革新。

 

革新深水区问题露水面

习总书记一经指出：“中国革新经过30多年，已经进入深水区，可以说，容易的、皆大欢喜的革新已经完成了，好的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头”。

 

回首新一轮电力体制革新两年多的推进，成绩令人瞩目，但种种困难和问题也开始显现。从上世纪80年代集资办电，到本世纪初实行的厂网离开，30多年探索，深水区的电改在不绝前行的路上，活力和动力连续，矛盾和问题已然。

 

一是电力体制革新陷入“电改就是降价”的认识误区。新一轮电力体制革新是我国全面深化革新的重要组成部分。基础目的是坚持市场化的革新偏向，实现的是多目标，发挥市场在资源配置中的决定性作用。不可把电改简单等同于降价，市场化订价要尊重市场纪律，并不是只降不涨，降价的收益分派也是市场化的历程，应该由市场来决定。

 

但从各地电力体制革新的实际情况来看，市场化交易基本接纳直接交易的方法，由电力用户向发电企业或通过售电公司购电，基本是在打降电价之牌，将推行直接交易作为降本钱的重要举措。与上一轮电力体制革新差别，本轮电力体制革新的加入主体引入了地方政府和电力用户，一定水平上，地方政府成为本次革新的实际操刀者，在经济下行压力加大的配景下，降电价成为有的地方政府降本钱的“有效手段”。

 

二是配售电企业的焦点竞争力尚不适应新形势的要求。虽然各地售电公司如过江之鲫涌向市场，短短两年多时间就逾7000家，对电力用户的争夺可谓猛烈，但真正有电可售并赚钱的并没有想象的那么多。

 

有媒体作过统计，以国网和南网售电公司最多的两个省份为例：在山东，工商注册829家售电公司，然而，通过交易中心公示并拿到售电资质的只有335家，有交易纪录的售电公司只有43家;在广东，共计774家工商注册售电公司，但进入售电名录的仅309家，已经步入售电公司加入竞价的第二年，有交易纪录的售电公司却仅有116家。

 

售电公司的焦点竞争力不强，竞争手段简单，除了“吃差价”这一模式外，其他综合能源治理、节能效劳等增值效劳的作用尚不明显，甚至质疑部分售电公司为“皮包公司”的声音开始泛起。尤其是电网企业关联售电公司一旦进入市场，其人员优势、技术优势、资金优势、数据优势不言而喻，如何确保公正竞争，在人员、场合、数据、财务等各个方面与电网企业进行物理隔离，对其实行非对称监管，又是一个亟待研究的课题。

 

三是直接交易市场化水平不高，约束机制不到位。通过市场化交易发明价格，逐步形成由市场决订价格的机制是电力体制革新的重要目标。目前，随着《电力中恒久交易基本规则(暂行)》的出台，各地开展的电力直接交易与辅助效劳赔偿等其他交易已上升为制度规范，为电力市场化交易规范有序进行了提供了包管。

 

随着本轮电改的启动，原本不可与发电厂直接交易的中小用户，可以通过配电、售电公司来实现交易，弥补了多年来我国电力市场的一种缺失，应该说是电改的一大进步。

 

但纵观目前各地直接交易的开展情况，有的地方特别是高耗能产颐魅占比较高的地方，在直接交易历程中，违背市场订价原则，接纳行政手段人为降低电价的现象仍有爆发。特别是能够进入直接交易名单的大用户，有的不是市场选择的结果，而是由地方政府部分确定，一定意义上，大用户直购酿成了对大用户的优惠。同时，个体省份还“谢绝”了售电公司的加入，由电网企业署理中小用户加入直接交易，造成了市场主体的混淆，与9号文件培育和摊开售电侧市场的精神相悖。

 

大多省(区、市)的电力用户一旦进入名单，不但可以享受较低的电价，并且电力电量不平衡的责任还由其他未进入名单电力用户和发电企业担负，电力用户担负偏差和辅助效劳的机制尚未有效建立，约束考核机制不健全。

 

四是电力市场中利用市场、控制价格的情况时有爆发。据不完全统计，近两年已有山西、安徽、河南等地发电企业泛起涉嫌串谋、垄断价格的行为，相应政府部分和监管机构已经做出反应，对相关企业进行了处分。

 

在电力市场建设推进的同时，如何完善交易规则、防备市场力，如何判定串谋行为、如那边罚，电力体制革新如何与供应侧革新、国企革新协调一致推进，都将是今后一段时间内必须研究和正视的问题。

 

进一步推进革新的几点建议

习近平总书记强调：“革新开放只有进行时，没有完成时”。面对已经进入深水区的电力体制革新，我们必须时刻高举革新的旗帜，以船到中流须勇进的韧劲胆识，以革新永远在路上的使命继续，汇聚共识，戮力同心，坚定不移地推动电力体制革新向纵深生长。

 

一是要实时对重点地区三年来电革新展进行须要总结梳理。本次革新大的原则由国家层面掌握，但具体计划、实施细则由地方主导，这种配景下，有须要建立科学合理评估机制，须要时引入第三方机构，对各地电力体制革新效果进行全方位评估，包管革新计划切合中央精神。

 

评估事情应立足于肯定结果、指出问题，避免各地落实9号文件泛起跑偏的问题。发挥各方力量，增强监管检查，确保各地与中央电力体制革新原则和顶层设计精神坚持一致。

 

二是进一步完善电力市场交易规则，确保革新不走弯路、不抄“近路”。要在尊重电力系统物理属性和地区差别的原则下，凭据资源禀赋、电网结构、用户特点和负荷特性，完善各地电力市场交易规则，着力推进电力中恒久交易、辅助效劳市场及现货市场。

 

要有意识的培育售电企业，壮大售电侧的市场力量，绝不可越俎代庖，要充分发挥售电公司署理用户多、整合曲线处理偏差考核能力强的优势，勉励售电公司通过优化组合减少偏差考核用度，让真正有能力的售电公司脱颖而出，引发市场活力。

 

三是充分发挥交易机构的作用，拓展交易规模。交易机构是电力市场化革新的重要环节和要害平台，其发挥作用的水平一定水平上反应了各地电力体制革新的进展水平。

 

从全国来看，区域和省级交易机构已组建到位，并发挥了应有的作用，可是各地生长不敷平衡，电力交易机构的交易规模、交易品种和业务量仍然有限。要把交易机构发挥作用的水平作为权衡各地电力体制革新进展的重要标记。

 

目今，既要推进中恒久交易规避危害、以现货交易发明价格的电力市场，还要勉励条约转让机制，以及优先发电权交易。

 

要加速摊开交易主体的跨省跨区限制。现阶段，因为硬件软件两方面制约，跨区域交易仍然受到很大限制，缺少全国性的交易市场。可是，市场也可以对电网的跨区域建设提出要求，推动电网建设的跨区域市场化。一个步伐是组建跨区域的全国性电力交易机构，另一个步伐是在现有的交易机构中培育全国性交易机构。同时，要勉励市场主体跨区域注册，搅活一池春水。

 

四是处理好顶层设计和摸石头过河的关系，注重电改的系统性、整体性、协同性。顶层设计是目标和偏向，摸石头过河是具有中国智慧的革新步伐。二者是辩证统一的，推进局部的阶段性革新要在增强顶层设计的前提下进行，增强顶层设计要在推进局部的阶段性革新的基础上来谋划。

 

对必须取得突破但一时还不那么有掌握的革新，可以接纳试点探索、投石问路的要领，看准了、取得效果了再推开。好比售电侧的逐步摊开和准入问题，如跨区域性全国交易机构的建立问题，是单独组建照旧就现有机构培育，完全可以让市场来选择，在试的历程中生长和认识，在试的历程中注重总结、做出决断。

 

要充分掌握本次电改具体计划、实施细则地方主导的特点，既尊重地方的首创精神，勉励下层大胆试验、大胆突破，又要增强宏观思考，遵循顶层设计。特别是针对个体政府部分和地方以革新名义出台的并不完全切合市场化偏向的政策步伐，影响电力体制革新有序推进的问题和现象，我们必须坚持“链式革新”的思路，即以问题为导向的全工业链市场化革新，以革新的系统性、整体性、协同性为目标，完善跨部分、跨行业、跨地区、跨所有制的革新计划，以此突破困局，以整体的协力和各主体之间的有效协同，引导市场发挥其决定性作用，增进电力资源的优化配置。

 

十多年前，习近平总书记曾用“生长出题目，革新做文章”来概括浙江革新开放以来走过的革新之路，今天，面对新一轮电改，我们更应该秉持这种理念，继续前行。“困难是压力，困难是挑战，困难中往往也蕴藏着机缘，克服困难也就意味着抓住了机缘，赢得了先机”。唯革新立异者胜。电力工业生长的历史就是一部革新的历史，就是一段“生长出题目，革新做文章”的历程，从这个意义上说，革新就是电力自身的秉性。“道虽迩，不可不至，事虽小，不为不可”。当下，需要的是坚定信心，凝聚力量，以踏石留印的作风，以锲而不舍的精神，全面落实9号文件精神和配套文件的安排，努力书写好习总书记能源革命战略的电力篇章。